ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕДАЧИ ДАННЫХ О ПАССАЖИРАХ В АСПЕКТЕ АВИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ*

20.04.2017

В статье рассмотрены технические и юридические вопросы организации передачи данных об авиапассажирах, в том числе международно-правовое регулирование указанной процедуры, соответствующее российское законодательство, особенности передачи данных компаниями деловой авиации, некоторые практические ситуации, имевшие место в разных государствах после получения правоохранительными органами данных о нахождении на борту воздушных судов лиц, включенных в стоп-листы. 

Ключевые слова: сбор, передача данных, обмен данными, АПИ, ПНР, интерактивная система АПИ, автоматизированная централизованная база персональных данных.

*Статья подготовлена по материалам выступления на 7-й Конференции CEPA EXPO, проходившей с 18 по 20 октября 2016 г. в г. Праге, Чешская Республика.

Сбор и передача данных об авиапассажирах является одной из мер, направленных на защиту воздушного транспорта от незаконного вмешательства. Данная процедура осуществляется авиакомпаниями во взаимодействии с уполномоченными государственными органами, а при совершении международной перевозки – также с уполномоченными органами иностранных государств, – в результате чего выявляются пассажиры, которые могут представлять опасность и которых необходимо не допустить на борт либо снять с борта воздушного судна.

В рамках настоящей статьи представляется необходимым рассмотреть не только юридические вопросы, связанные с указанной процедурой, но и вкратце обозначить технический механизм передачи данных об авиапассажирах.

Существует две категории данных о пассажирах. Во-первых, это данные, относящиеся к рейсу, которые имеются у эксплуатантов воздушного транспорта (авиакомпаний) в их собственных автоматизированных системах. Во-вторых – данные, относящиеся к каждому отдельному пассажиру и соответствующие тем пунктам информации, которые включены в машиносчитываемые паспорта и другие официальные проездные документы (например, визы), если таковые имеются, и прочие данные, которые могут содержаться в системе контроля отправлений (DCS) перевозчика [15, c. 2].

Данные о пассажирах могут передаваться в форме АПИ-данных и ПНР-данных.

АПИ расшифровывается как Advance Passenger Information (API), или система предварительной информации о пассажирах. Данная система предполагает сбор данных о пассажирах во время процесса регистрации на рейс. Биографические данные пассажиров берутся из их паспортов или других выданных государством проездных документов. Затем с помощью электронных коммуникационных систем авиакомпаний данные передаются органам пограничного контроля страны отправления и/или страны назначения, где полученные данные сравниваются с базами данных для выявления представляющих опасность пассажиров [14, c. 6-11].

Рекомендации относительно максимального объема собираемых АПИ-данных, формата сообщений для передачи АПИ-данных и других технических аспектов данной процедуры, а также вопросов эксплуатационных расходов и выгод, планирования системы АПИ содержатся в следующих международно-правовых документах:

- Приложение 9 «Упрощение формальностей» (редакция 2015 года) [1, пункты 3.48-3.48.11] к Конвенции о международной гражданской авиации (Чикаго, 7 декабря 1944 г.) [2] (далее – «Чикагская конвенция 1944 г.»);

- Машиносчитываемые проездные документы, Документ Международной организации гражданской авиации (ИКАО) Doc. 9303 (редакция 2008 года) [3];

- Рекомендации в отношении предварительной информации о пассажирах (API) Международной ассоциации воздушного транспорта (ИАТА), ИКАО и Всемирной таможенной организации (ВТамО) (редакция 2014 года) [4].

ПНР расшифровывается как Passenger Name Record (PNR), или запись регистрации пассажира. ПНР предполагает сбор данных, предоставляемых пассажиром или от имени пассажира, касающихся всех участков полета, составляющих поездку, в частности, информацию о приобретении билетов и маршруте следования, собираемую у пассажиров системами управления поездками при бронировании билетов на рейс и на других конкретно оговоренных этапах до времени отправления рейса по расписанию и затем при его отправлении. ПНР-данные предоставляются за несколько недель до даты поездки и включают полный маршрут следования пассажира. ПНР-данные основаны не на проездном документе, а на информации, сообщаемой пассажиром, в которой могут отсутствовать важные идентифицирующие данные, например, дата рождения и пол, и присутствовать недостоверные или «ненужные» сведения – в частности, об особом питании, дополнительном обслуживании и т.п. [14, c. 9-11].

Таким образом, основной является система АПИ. ПНР-данные могут дополнять АПИ, позволяя проводить более качественный анализ степени опасности определенных пассажиров, а также схем совершения поездок и тенденций в их осуществлении, в частности в связи с использованием преступниками непрямых поездок с перерывами.

Основные рекомендации относительно сбора и передачи ПНР-данных содержатся в следующих международно-правовых документах:

- Приложение 9 «Упрощение формальностей» (редакция 2015 года) [1, пункты 3.49-3.49.2] к Чикагской конвенции 1944 г.;

- Рекомендации в отношении записей регистрации пассажиров (PNR), Документ ИКАО Doc. 9944 (редакция 2010 года) [5] (далее – «Документ 9944»);

- Справочник по резолюциям конференций ИАТА по обслуживанию пассажиров (PSCRM) (редакция 2016 года) [6];

- Руководство АТА/ИАТА по процедурам обмена интерлайновыми сообщениями о пассажирском бронировании (AIRIMP) (редакция 2016 года) [7].

В соответствии с требованиями российского законодательства перевозчик обязан обеспечивать передачу персональных данных о пассажирах в автоматизированную базу, а при выполнении международной перевозки – также в уполномоченные органы иностранных государств вылета, назначения или транзита в соответствии с международными договорами России или законодательством соответствующих государств.

Передаются следующие данные о пассажирах:

- фамилия, имя, отчество;

- дата рождения;

- вид и номер документа, удостоверяющего личность, по которому приобретается проездной документ (билет);

- пункт отправления, пункт назначения, вид маршрута следования (беспересадочный, транзитный);

-дата поездки;

-пол;

-гражданство.

Нормативно-правовой основой передачи данных о пассажирах являются следующие акты:

- Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» [8, ст. 11];

- Воздушный кодекс Российской Федерации (РФ) от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ [9, ст. 85.1];

- Порядок формирования и ведения автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале (экипаже) (АЦБПДП) транспортных средств, а также предоставления содержащихся в них данных, утвержденный Приказом Минтранса РФ от 19 июля 2012 г. № 243 [10] (далее – «Порядок»);

- Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» [11].

Отметим, что к эксплуатантам, специализирующимся в области чартерных воздушных перевозок (например, компании бизнес-авиации), требование о передаче ПНР-данных обычно не предъявляется, поскольку такие эксплуатанты либо не хранят ПНР-данные, либо имеют ограниченные ПНР-данные и только после закрытия рейса [5, пункт 2.1.4].

Так, согласно Порядка авиаперевозчик, выполняющий нерегулярные перевозки пассажиров в РФ, из РФ, через территорию РФ, а для перевозчиков-резидентов РФ также в пределах территории Российской Федерации по договору фрахтования воздушного судна (воздушному чартеру), передает в АЦБПДП данные о пассажирах, формируемые в процессе регистрации пассажиров, не позднее чем за 15 минут до вылета воздушного судна, – то есть, только АПИ-данные. Субъект транспортной инфраструктуры, осуществляющий регистрацию пассажиров авиаперевозчика, выполняющего нерегулярные перевозки пассажиров из РФ, передает в АЦБПДП данные о пассажирах, формируемые в процессе регистрации пассажиров, не позднее чем за 15 минут до вылета воздушного судна [10, пункт 44].

 Необходимо обратить внимание, что в Порядке речь идет не только о рейсе, совершаемом в или из РФ, но также и «через территорию РФ», то есть, данные должны передаваться и в случаях, когда РФ не является страной отправления или назначения. Представляется, что в данном случае имеет место расширение требований по сравнению с рекомендациями ИКАО и ИАТА.

Аналогичный подход можно отметить и у других государств, в частности у США, где имел место интересный прецедент: 8 апреля 2005 года американские диспетчеры не разрешили самолету авиакомпании «KLM», находившемуся в полете и следовавшему без посадок из Амстердама в Мехико, войти в воздушное пространство США, поскольку два пассажира на борту были внесены в американские стоп-листы. В результате самолет вернулся в аэропорт отправления [13, p. 121].

Представляется необходимым в рамках настоящей статьи отметить некоторые актуальные проблемы и направления развития и сотрудничества государств при обмене данными авиапассажиров.

Обмен данными между государствами обычно осуществляется на основе двусторонних соглашений, в которых учитываются соображения неприкосновенности частной жизни и соблюдения международных стандартов в области прав человека.

Одной из острых проблем в данном случае является необходимость экстратерриториального распространения юрисдикции государств [об экстратерриториальной юрисдикции государств в воздушном праве см. подробнее: 12, с. 42-62].

Дело в том, что перевозчики должны передавать данные в иностранное государство в объеме, установленном законодательством этого государства, притом, что сбор информации в указанном объеме может быть запрещен в их государстве. Для решения указанной проблемы ИКАО дает следующую рекомендацию: «если законы государства вылета не позволяют эксплуатанту… соблюсти требования государства назначения, обоим государствам следует в возможно кратчайшие сроки начать консультации для урегулирования этой коллизии законов» [5, пункт 2.4.4].

Еще одним актуальным вопросом взаимодействия государств является  внедрение интерактивных систем АПИ (iAPI).

К сожалению, применяемая в настоящее время многими государствами система передачи АПИ-данных позволяет выявить пассажиров, представляющих опасность, только после вылета рейса, поскольку это первая возможность для органов пограничного контроля в государстве назначения/отправления проанализировать сведения о лицах на борту воздушного судна. В результате какие-либо действия могут быть предприняты только после посадки рейса либо рейс могут вернуть в пункт отправления, что повлечет убытки.

Так, 21 октября 2016 года диспетчеры управления воздушного движения районного центра «Киев» потребовали от пилота пассажирского самолета авиакомпании «Белавиа», находившегося в полете и следовавшего из Киева в Минск, срочно вернуться в аэропорт вылета. На момент получения команды самолет был в 50 км от входа в воздушное пространство Белоруссии. Пилот развернул и посадил самолет, и службы безопасности Украины сняли с него гражданина Армении. Позже самолет снова вылетел в Минск. Таким образом, были причинены значительные неудобства пассажирам, поскольку рейс был задержан на несколько часов, а также потребовалась дозаправка воздушного судна, в связи с чем авиакомпания «Белавиа» намерена требовать с ГП «Украерорух» возмещения расходов [16].

Система iAPI обеспечивает обмен электронными сообщениями в режиме онлайн по каждому пассажиру между эксплуатантом воздушных судов и органом пограничного контроля (в отличие от одного сообщения для всех пассажиров рейса при пакетной АПИ-системе). При регистрации на рейс информация о пассажире передается из системы контроля отправлений авиакомпании органам пограничного контроля пункта отправления и назначения, которые в режиме реального времени направляют перевозчику ответное электронное сообщение с разрешением или запретом посадки пассажира на рейс [14, c. 8-9; 15, c. 3-4].

Еще одним направлением развития является укрепление сотрудничества государств в деле сличения АПИ-данных с данными различных перечней.

После сбора и передачи данных службам пограничного контроля в стране назначения такие данные обычно сличаются только со списками особого внимания страны назначения и Международной организацией уголовной полиции (Интерпол), несмотря на наличие у этих стран доступа к другим санкционным перечням и спискам особого внимания – в частности, перечням ООН, региональным и межгосударственным перечня, а также перечням, предоставляемым правительствами стран-партнеров, которые также необходимо использовать.

В завершение настоящего обзора следует подчеркнуть, что передача данных авиапассажиров является одной из гарантий обеспечения авиационной безопасности. Ценность данной процедуры заключается в том, что она является эффективной превентивной мерой (в отличие от ряда правовых мер, которые направлены на наказание нарушителей, но не на предотвращение нарушений), в связи с чем очевидна особая важность ее повсеместного внедрения, правильного использования и адекватного правового регулирования с учетом требований международных документов.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1.       Приложение 9 «Упрощение формальностей» к Конвенции о международной гражданской авиации (принято Советом ИКАО 25.03.1949). 14-е изд. Монреаль: ИКАО, 2015.

2.       Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго, 07 декабря 1944 г.). Документ ИКАО Doc. 7300.

3.       Машиносчитываемые проездные документы. Документ ИКАО Doc. 9303. 3-е изд. Монреаль: ИКАО, 2009.

4.       WCO, IATA, ICAO Guidelines on Advance Passenger Information (API). Монреаль: WCO/IATA/ICAO, 2014.

5.       Рекомендации в отношении записей регистрации пассажиров (PNR). Документ ИКАО Doc. 9944. 1-е изд. Монреаль: ИКАО, 2010.

6.       Passenger Services Conference Resolutions Manual (PSCRM). 36-е изд. Монреаль: ИАТА, 2016.

7.       ATA-IATA Reservations Interline Procedures (AIRIMP). 40-е изд. Монреаль: ИАТА, 2016.

8.       Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 7. Ст. 837.

9.       Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 12. Ст. 1383.

10.  Порядок формирования и ведения автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале (экипаже) транспортных средств, а также предоставления содержащихся в них данных, утвержденный Приказом Минтранса РФ от 19 июля 2012 г. № 243 (зарегистрировано в Минюсте РФ 13.09.2012, регистрационный № 25456) // Российская газета от 26.09.2012. № 221.

11.  Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (часть I). Ст. 3451.

12.  Конюхова А.С., Юрьев С.С. Юрисдикция государств в борьбе с посягательствами на безопасность международной аэронавигации. М.: ИТК «Дашков и Ко», 2016. – 296 с.

13.  Abeyratne R.I.R. Aviation Security Law. Springer, 2010. – 287 p.

14.  Письмо Председателя Комитета Совета Безопасности, учрежденного резолюцией 1373 (2001), о борьбе с терроризмом от 26 мая 2015 г. на имя Председателя Совета Безопасности. Док. ООН S/2015/377.

15.  Предварительная информация о пассажирах (API) и ее роль в обеспечении авиационной безопасности. Рабочий документ Конференции высокого уровня по авиационной безопасности (HLCAS). Монреаль, 12-14 сентября 2012 г. Док. ИКАО HLCAS-WP/2.

16.  Российская газета от 21.10.2016. URL: https://rg.ru/2016/10/21/ukraina-vernula-samolet-belavia-v-kiev-pod-ugrozoj-podniat-istrebiteli.html (дата обращения: 04.11.2016).

 

REFERENCES

 

1.       Annex 9 “Facilitation” to the Convention on International Civil Aviation (adopted by ICAO Council on March 25, 1949). 14th ed. Montreal: ICAO, 2015.

2.       Convention on International Civil Aviation (Chicago, December 7, 1949). Doc. 7300.

3.       Machine Readable Travel Documents. Doc. 9303. 3rd ed. Montreal: ICAO, 2009.

4.       WCO, IATA, ICAO Guidelines on Advance Passenger Information (API). Montreal: WCO/IATA/ICAO, 2014.

5.       Guidelines on Passenger Name Record (PNR). Doc. 9944. 1st ed. Montreal: ICAO, 2010.

6.       Passenger Services Conference Resolutions Manual (PSCRM). 36th ed. Montreal: IATA, 2016.

7.       ATA-IATA Reservations Interline Procedures (AIRIMP). 40th ed. Montreal: IATA, 2016.

8.       Federal’nyj zakon ot 9 fevralya 2007 g. № 16-FZ “O transportnoj bezopasnosti” // Sobranije zakonodatel’stva Rossijskoy Federatsii. 2007. № 7. St. 837.

9.       Vozdushnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 19 marta 1997 g. № 60-FZ // Sobranije zakonodatel’stva Rossijskoy Federatsii. 1997. № 12. St. 1383.

10.  Poryadok formirovanija I vedenija avtomatizirovannykh tsentralizovannykh baz personal’nykh dannykh o passazhirakh I personale (ekipazhe) transportnykh sredstv, a takzhe predostavlenija soderzhaschikhsya v nikh dannykh, utverzhdionnyj Prikazom Mintransa RF ot 19 ijulia 2012 g. № 243 (zaregistrirovano v Minjuste RF 13.09.2012, registratsionnyj № 25456) // Rossijskaya gazeta ot 26.09.2012. № 221.

11.  Federal’nyj zakon ot 27 ijulia 2006 g. № 152-FZ “О personal’nykh dannykh” // Sobranije zakonodatel’stva Rossijskoy Federatsii. 2006. № 31 (chast’ I). St. 3451.

12.  Konyukhova A.S., Iurev S.S. Jurisdiktsija gosudarstv v borbe s posiagatelstvami na bezopasnostmezhdunarodnoj aeronavigatsii. M.: ITK “Dashkov I Ko”, 2016. – 296 s.

13.  Abeyratne R.I.R. Aviation Security Law. Springer, 2010. – 287 p.

14.  Letter dated 26 May 2015 from the Chair of the Security Counsil Committee established pursuant to resolution 1373 (2001) concerning counter-terrorism addressed to the President of the Security Council. UN Doc. S/2015/377.

15.  Advance Passenger Information (API) and its role in aviation security. Working paper of the High-level conference on Aviation Security (HLCAS). Montreal, 12-14 September 2012 g. ICAO document HLCAS-WP/2.

16.  Rossijskaya gazeta ot 21.10.2016. URL: https://rg.ru/2016/10/21/ukraina-vernula-samolet-belavia-v-kiev-pod-ugrozoj-podniat-istrebiteli.html (data obraschenija: 04.11.2016).

 

LEGAL REGULATIONS ON PASSENGER DATA TRANSFER IN TERMS OF AVIATION SECURITY

 

Konyukhova A.S.

 

The article considers technical and legal aspects of air transport passengers data transfer, including legal issues of the named procedure, respective Russian legal regulations, peculiarities of data transfer by business aviation companies, some practical situations which have arisen once respective authorities obtained data on passengers included into stop-lists were on board.

Key words: data collection, data transfer, exchange of data, API, PNR, interactive API-system, electronic centralized base of personal data.

 СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

 

Конюхова Анастасия Станиславовна, начальник международно-правового отдела Московской коллегии адвокатов «Межрегион», член Российской ассоциации международного права и Национальной ассоциации воздушного права. E-mail: collegium_mka@mail.ru

 

INFORMATION ABOUT THE AUTHOR

 

Konyukhova Anastasia Stanislavovna, Head of International Law Department of Mezhregion Moscow bar association, member of Russian International Law Association and National Air Law Association (Russia). E-mail: collegium_mka@mail.ru


« все статьи